"Corremos o risco de ter uma ampliação do uso mais permissivo e indetectável das emendas", diz Paulo Peres

As eleições gerais de 2026 revelaram uma nova composição do Parlamento voltada à direita: na Câmara dos Deputados, dos 513 eleitos, 276 são voltados à esse espectro político. No Senado, somam, a partir de janeiro, 50 das 81 cadeiras. 

A nova composição deve aprofundar a crise institucional junto ao Supremo Tribunal Federal (STF) e facilitar uma captura ainda maior do orçamento pelo Legislativo. Essa é a avaliação de Paulo Peres, cientista político e professor do Departamento de Ciência Política da Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS).

Peres concedeu com exclusividade esta entrevista para a Matinal, na qual detalha como as emendas parlamentares influenciaram no processo eleitoral e desequilibraram os poderes desde que se tornaram impositivas em 2015.

Ele prevê uma degradação institucional, com uma mistura dos poderes Legislativo e Executivo e o enfraquecimento do STF, que se tornou o foco dos novos parlamentares eleitos do PL. “Foi por isso que o Judiciário virou o grande foco de tensão com o parlamento. Eles detectaram que lá ainda havia um apoio ao Executivo, e que então era preciso tomar o poder ali”, disse. Dino, segundo Peres, deve ser o alvo depois de Alexandre de Moraes.

Para o cientista político, que atua há 20 anos em pesquisas sobre a política brasileira, haverá uma captura ainda maior do orçamento público pelas emendas parlamentares. “Quando você captura o orçamento, você está tolhendo do Poder Executivo não só uma função que ele deve exercer, mas está tolhendo um eixo do presidencialismo”, avalia Peres, que atua há 20 anos em pesquisas sobre a política brasileira, política comparada e geopolítica.

“A mudança virá se, em 2030, houver uma mudança radical também do eleitorado brasileiro na sua escolha para o parlamento e para a presidência. Ou se a degeneração for tão grande que a própria sociedade acorde para além dos movimentos de esquerda”, disse. 

A entrevista foi editada para fins de clareza. Confira abaixo os principais trechos.

Matinal – Nessa última eleição, a direita conquistou muitas cadeiras em ambas as casas. Na Câmara, ganhou 54%. No Senado, junto aos já eleitos, vai somar 50 das 81 cadeiras, em torno de 62%. Já conseguimos ter uma ideia da dimensão do impacto das emendas nesse processo?

Paulo Peres – Existem alguns estudos preliminares que mostram não ter havido uma alteração muito grande na taxa de reeleição. O que quer dizer isso? Que a taxa de reeleição não alterou tanto em termos de percentagem em relação à eleição anterior de 2022.

Mas isso não significa que as emendas não tenham tido um efeito muito grande naqueles que foram eleitos. Não há ainda uma análise detalhada que mostre a quantidade de emendas que cada um destina e para onde destinou. É aí que houve um impacto grande, porque as emendas atuam em conjunto com outros fatores. Ou seja, parlamentares que já são bem votados ou que têm uma rede de apoio na sua base eleitoral, quando juntam isso com aporte de emendas, aumentam bastante as suas chances de reeleição. Pelo menos pesquisas anteriores mostraram isso. Aqueles que conseguiram ser eleitos em 2022, por exemplo, ou em 2018 — porque isso começa antes, mas 2022 foi mais importante —, tiveram uma taxa muito grande de reeleição

E talvez tenha tido um impacto maior na eleição de prefeitos. A gente está falando das eleições de parlamentares agora, mas nas de prefeitos também houve uma taxa de reeleição muito grande.

Independentemente de reeleger ou não, os parlamentares já acreditam que é importante usar emenda para isso. Esse é o efeito maior. Porque o parlamentar não tem como ter certeza se aquelas emendas vão aumentar suas chances de reeleição ou não, mas aposta nisso. 

Porque a representação é proporcional e significa, portanto, que ele tem que procurar meios de se diferenciar do seu competidor naquela base eleitoral, pois os candidatos competem dentro do próprio partido. Logo, ele tem todos os incentivos para correr atrás de emendas. Uma vez que ele deposita aquelas emendas no município, e o prefeito é beneficiado com isso, ele ganha apoio do prefeito local.

Então o prefeito aumenta sua chance de ser eleito também, seja para prefeitura ou para o parlamento, porque ele vai realizar políticas para as quais conseguiu verba. E o parlamentar que destinou aquelas verbas do orçamento para aquela base também vai ter o apoio do prefeito. Uma mão lava a outra. Todos eles acabam atuando nessa estratégia, é melhor apostar que isso vai dar um bom resultado no final.

Matinal – A principal ofensiva contra as emendas parlamentares se deu justamente via Judiciário, com Flávio Dino, por meio da ADPF 854 e das ADIs correlatas. Como as casas legislativas – e especialmente a extrema direita recém-eleita – levantam essa bandeira anti-STF, o risco de um impeachment de Dino é real?

Peres – Bastante real. Eu sei que alguns ministros começam a acenar com um possível acordo de pacificação e adotar algumas medidas. Na prática, existem pelo menos três ministros na mira de um possível impeachment. O primeiro deles é o Alexandre de Moraes e, em segundo lugar, o Flávio Dino, que é o mais aguerrido e muito mais sofisticado do que o Alexandre de Moraes. 

O impeachment, primeiro, vai ser uma forma de se vingar do Judiciário e abrir vaga para indicação. Esse é o problema: temos um parlamento que já era de direita e agora ficou mais amplo à direita ou ultra-direita. No médio prazo, não vejo como esse parlamento, nem em 2030, deixe de ser predominantemente de ultra-direita. E o Centrão é uma direita pragmática: conforme o governo até vai junto, mas as pautas são de direita.

O parlamento tende a ficar assim por muito tempo. Se o Flávio Bolsonaro for eleito presidente, tem três ou quatro ministros para indicar até 2030 por aposentadoria, além das possibilidades de impeachment. Pode ser que nem esperem o Gilmar Mendes se aposentar.

O Flávio Dino, além de tudo, é uma figura política. Se você pensar no cenário para 2030, vai ser pior para a esquerda, porque nem o Lula estará mais na equação e, em quatro anos, encontrar uma liderança vai ser difícil. Uma liderança possível e com densidade para se candidatar seria o Flávio Dino.

Empichar o Flávio Dino é um xadrez que já está sendo jogado. Tudo indica que essa conquista do parlamento pela direita tenderá a se reproduzir no STF. E se o Lula for eleito, não vai conseguir indicar. Ele já não conseguiu indicar com esse parlamento que aí está. O jogo que está se configurando para os próximos anos é complicadíssimo. Nós vamos ter uma reconfiguração, talvez uma degeneração de toda a estrutura institucional da Nova República, que já vinha aos trancos e barrancos.

Ela vem sendo modificada devagar, sem que muitos percebam, reduzindo o poder do Executivo. A direita percebeu que, no jogo eleitoral presidencial, ela não ganha fácil. O impeachment da Dilma e a retirada do Lula da competição em 2018 permitiram a vitória do Bolsonaro. 

De lá para cá, o que tentaram fazer foi reduzir o poder da presidência, de modo que, se a esquerda ganha a presidência, não governa plenamente: não controla o Banco Central, não controla o Parlamento, e o orçamento fica limitado pelo teto de gastos e arcabouço fiscal.

Só que o Lula, no seu terceiro mandato, ainda tinha um apoio do Judiciário que barrava uma agenda mais agressiva dessa direita, como a questão da demarcação de terras indígenas e o marco temporal. Foi por isso que o Judiciário virou o grande foco de tensão com o parlamento. Eles detectaram que lá ainda havia um apoio ao Executivo, então era preciso tomar o poder ali.

Com esse parlamento e com a mudança do eleitorado brasileiro cada vez mais à direita, eles têm a chance hoje de ter Executivo, Legislativo e Judiciário promovendo reformas constitucionais por terem maioria qualificada para isso, e modificarem quase tudo da Constituição.

Aquilo que viola um direito ou cláusula pétrea depende do Judiciário. Se o Judiciário for deles, discussões como demarcação vão voltar e eles terão maior controle. Ainda não tem, obviamente. Mas se o Judiciário tentar resistir, é impeachment.

Se o Lula for eleito, o impeachment estará na pauta porque ele não terá o chamado "escudo legislativo", que é a quantidade de votos na Câmara e no Senado que bloqueia o impeachment. A bancada vinculada ao Lula não atinge esse escudo e não terá como barrar, dependendo do Centrão.

Matinal – O STF fez várias exigências frente ao crescimento das emendas no orçamento da União, incluindo o aumento da transparência, o atrelamento às portarias-cardápio, a delimitação de impedimentos técnicos mais claros e um freio no crescimento delas e etc. Existe risco de retrocesso de todas essas normativas já realizadas?

Peres – Acho que sim, mas vai depender do seguinte: como o controle do parlamento vai ser radicalmente deles, se descobrirem outras formas de drenar recursos, talvez não invistam tanto nisso. Pense na distribuição de ministérios, de estatais, autarquias e cargos de primeiro a quinto escalão: dá para escoar recursos pelas próprias políticas públicas do estado. 

Quer dizer: a verba constitucional vai ser aplicada de quê maneira? Porque a peça orçamentária vai ser desenhada por um Executivo em sintonia com essa maioria legislativa, em um eventual governo Flávio Bolsonaro, e a distribuição vai atender aos interesses deles. Podem caminhar para drenar recursos por essas vias sem confrontar o STF, mas, conforme a ganância, tentarão capturar o orçamento de maneira completa, porque a grande disputa na política é pelo orçamento. 

Os recursos são apropriados e distribuídos por intermédio de políticas públicas. Ou seja: tem recurso público, mas como a gente distribui isso? Alguns querem distribuir de uma maneira que promova políticas sociais, e outros querem distribuir de outra maneira. 

Acho que os parlamentares vão encontrar várias outras formas de capturar recursos. Na prática, não descarto que alterem o disciplinamento feito pelo STF, e o STF não terá como resistir, sob ameaça de impeachment. Mas também vão procurar outras formas de drenar, até piores.

Matinal – Conversamos sobre como, recentemente, as emendas passaram a concentrar mais poder nas mãos do Legislativo. Mas e no Executivo? Como elas atingiram o Executivo durante todo esse ano, em que já se sabia que o presidente ia tentar a reeleição?

Peres – Desde que o Lula assumiu, houve uma dificuldade de controlar uma verba que antes era controlada em termos de implementação, mas fundamentalmente a dificuldade de ter um controle de sua base de apoio. Eu lembro que no primeiro ano do governo Lula, o Fernando Haddad chegou a dizer que o presidencialismo de coalizão havia acabado, porque a execução do orçamento está em grande medida nas mãos do parlamento. Outros disseram que nem éramos mais um sistema presidencialista, mas uma espécie de parlamentarismo disfarçado.

Por que? Quem no parlamento acaba sendo a figura central desse aumento do poder orçamentário dos parlamentares? O presidente da Câmara dos Deputados e o presidente do Senado. Mais ainda o presidente da Câmara, o Arthur Lira, que controlava tudo isso. Então, na verdade, eu dizia que o presidencialismo de coalizão não acabou, mas houve uma mudança do eixo de comando: antes era comandado pelo presidente da República, mas passou a ser comandado num cabo de guerra pelo presidente da Câmara, principalmente no governo Bolsonaro, que deixou tudo para o Centrão.

Quando o Lula entrou, o embate inicial ocorreu porque o Lula queria recuperar esse controle e governar diferente do Bolsonaro. Ao se deparar com esse novo quadro, o presidente da Câmara não queria ceder. Eles começaram um cabo de guerra porque a figura poderosa que controla as bancadas passa a ser o presidente da casa. 

A saída de Lira não significou mudança radical, embora o atual presidente não tenha o mesmo pulso do Lira, mas é do mesmo grupo político. Lira conseguia destinar um volume gigantesco de emendas, direta ou indiretamente direcionou as bases. Ele era o "coronel das emendas", enquanto estava ali. E vai voltar agora.

Matinal – Como ocorreu esse processo de aumento da participação das emendas no orçamento? Teve correlação com presidências fracas?

Peres – Sim. Na verdade, a sinalização começa no final do governo Dilma, quando ela enfrentava dificuldades, e há primeiro orçamento que abre espaço nas reformas em 2015. A briga por ter mais autonomia diante do orçamento – e até uma fatia maior desde que se estabeleceu a Nova República – sempre envolveu corrupção. Mas de alguma maneira limitado pelo fato do o poder do Executivo sobre a questão orçamentária. Sempre houve uma “grita” do Legislativo, às vezes até de partidos de centro-esquerda, de que eles precisavam de mais autonomia no orçamento, porque, afinal de contas, o legislativo deve fazer políticas orçamentárias e distribuir recursos. 

Isso, porém, só foi possível quando a Presidência se tornou fraca. No governo Dilma, por causa da grave crise política que existia, essa coalizão começou a se afastar dela e enfraqueceu o seu governo até entrar o Temer. Como ele chegou ao poder apoiado pelo grupo que fez o impeachment, assumiu a presidência como uma espécie de posto avançado dos interesses do Centrão. 

Na época era Eduardo Cunha, presidente da Câmara, que começa a usar o regimento e o poder da presidência da Câmara para dominar o processo. A Dilma não cedia no cabo de guerra, e ele abriu o processo de impeachment. Na agenda deles estava isso: aumentar a autonomia legislativa perante o Executivo, acreditando que o Executivo tinha muito poder: dominava a agenda legislativa, tinha ainda a medida provisória, controlava o orçamento, a execução das emendas. Então as emendas entram nesse pacote. 

Não é por menos que isso ocorre em 2015 – a Dilma não tinha sido deposta, mas já estava afastada. Então, em 2015, começa uma série de reformas, em um momento de presidência fraca. Quando é eleito o Bolsonaro, segue a mesma coisa.

Ele não tinha apetite para o governo. Então, ele delegou o controle do governo para o legislativo, para o Centrão, para os assessores, e depois para o Lira. Desde que não incomodassem ele, e ele continuasse fazendo lá os discursos e aquelas políticas. Porque, na prática, o Bolsonaro chega meio como o Temer. O Bolsonaro é a face de uma direita que, na verdade, é um projeto político, que unifica interesses do mercado principalmente financeiro, vários interesses internacionais, agronegócio, mídia e religião. Você junta tudo isso e encontra no Bolsonaro a figura de proa. 

Mas ele não é uma liderança, não é o Lula, não é o Fernando Henrique Cardoso. Não é alguém que quer governar. Nessa presidência fraca, o parlamento teve a oportunidade para fazer as mudanças institucionais que assegurariam o enfraquecimento da presidência da República. 

Lula volta no terceiro mandato e quer retomar a força da presidência, mas num quadro institucional enfraquecido: presidência do Banco Central independente, grande parte do poder orçamentário perdido e o arcabouço fiscal. Lula fez alguma mágica para tentar governar. Lula tentou trazer uma força internacional, porque o quadro institucional interno sempre foi muito adverso a ele. Mas ele, a campanha, o PT e talvez a esquerda não perceberam que, na verdade, o jogo hoje está muito mais em valores ideológicos do que desempenho econômico. Mesmo tendo políticas que beneficiem esse eleitor do ponto de vista econômico, a leitura que ele faz é filtrada por essa perspectiva. Então, mudou a competição, mudaram as instituições

Matinal – A Matinal mostrou casos que exemplificam esse processo de favorecer recursos para suas bases: o caso do Marcelo Moraes, que enviou um quarto das emendas para a prefeitura comandada pelo pai dele, e também o caso do Covatti Filho, no qual a esposa, Nicole Weber, estava se beneficiando dessas emendas e entregando essas obras como se fossem dela para obter dividendos políticos. Mas quando a gente fala desses casos, quais são as consequências para as políticas públicas?

Peres – Tem três consequências: duas para as políticas públicas e uma para a democracia em geral. Do ponto de vista das políticas públicas, você tem, primeiro, a redução da capacidade do governo federal de planejar uma política pública nacional. Em setores em que você precisa desse planejamento, não dá para contar com emendas pulverizadas ao critério discricionário do parlamentar. Dá esse efeito que eu falava há pouco: o parlamentar despeja recursos que vão para a área da saúde ou qualquer outra coisa que não são tão carentes no município, enquanto faltam em outros municípios.

 Se você tem a União considerando critérios mais objetivos das políticas públicas, você tem uma uniformização. Há problema de desuniformização das políticas. 

O segundo é a descontinuidade, porque o sujeito aporta uma emenda e depois não aporta mais. Cria uma política descontínua. Você acaba dependendo do parlamentar fazer isso e não propriamente da verba regular de ciência, tecnologia e educação. Então, o argumento de que é interessante o parlamentar ter o poder das emendas porque consegue saber de maneira mais refinada o interesse da sua base e isso melhoraria a política pública não é necessariamente verdadeiro.

Matinal – E o terceiro problema que o senhor comentou, que era sobre a democracia em si, qual seria?

Peres – Para a democracia em geral, acho um certo desvio de função. Muitos colegas meus da Ciência Política acham até positivo que parlamentares possam ter emendas. Acho péssimo, porque vira outra dinâmica, não necessariamente a da representação e da produção legislativa. No nosso arranjo democrático, baseado na matriz democrática liberal que predomina no mundo ocidental, nós temos prerrogativas que o Legislativo deve desempenhar, e prerrogativas que o Executivo deve desempenhar. Quando se abre essa porta das emendas parlamentares — e não é um caso só brasileiro —, você está trazendo para o Legislativo uma funcionalidade que pessoalmente acho prejudicial.

A execução do orçamento compete ao Executivo. O Legislativo já tem esse espaço na hora de analisar a peça orçamentária: o Executivo apresenta a peça, e o Congresso pode fazer uma série de modificações. Agora, colocar nisso emendas parlamentares que vão ganhar a conotação de tentar melhorar a competitividade eleitoral pode gerar um desequilíbrio competitivo da representação política. Aí as emendas caminharam para ser impositivas. O Executivo agora tem que executar as emendas, não importa quais sejam.

Com esse Congresso eleito, corremos o risco de ter uma ampliação desse uso mais permissivo e indetectável da destinação das emendas e da sua execução. Quando você captura o orçamento, você está tolhendo do Poder Executivo não só de uma função que ele deve exercer, mas está tolhendo um eixo do presidencialismo.

A gente tem um regime presidencialista que passou a operar com uma lógica parlamentarista, com um parlamento cuja maioria indica o chefe do Executivo, mas é ele quem controla o governo, inclusive o orçamento, a parte mais importante de um governo.

Matinal – Existe alguma forma de encarar esse problema sem abrir mão desse mecanismo que são as emendas parlamentares ou sem reduzir a importância delas?

Peres – Haveria, porque é possível retornar mais ou menos ao que era e rediscutir. Na verdade, o STF— e o Flávio Dino começou isso há uns dois anos — tentou discipliná-las. O STF mais ou menos reconheceu que esse é um fato consumado. Mas tentou disciplinar isso e está investigando uma série de casos de corrupção envolvendo a matéria.

O retorno ao que era antes ou um disciplinamento maior pode ser revisto para se pensar uma maneira de manter as emendas disciplinadas.

Só que, a partir de agora, penso que já não vai depender tanto do Supremo Tribunal Federal; vai depender de uma reforma que o próprio parlamento terá que fazer. A questão é que o parlamento que acabou de ser eleito tende a aprofundar isso e não a reverter. Na prática, estamos assistindo desde 2013 e 2016 a uma série de mudanças institucionais no Brasil que vêm reduzindo o poder do Executivo.

A primeira foi o teto de gastos, que virou o arcabouço fiscal. O que significa isso? Você está amarrando as mãos do Executivo para fazer políticas públicas porque ele tem que controlar os gastos. A outra foi a mudança no processo orçamentário: antes, os parlamentares dependiam do Executivo para tomar a decisão de executar as emendas, porque não era de execução obrigatória, era uma decisão discricionária do Executivo.

O presidente da República podia demorar, controlava o timing da execução e fazer contingenciamento. Isso era uma ferramenta poderosa para garantir a disciplina parlamentar dos partidos da base de apoio. Se você não é da base de apoio, mas depende do repasse de orçamento para ser competitivo, o Executivo podia controlar isso.

O Executivo tinha uma planilha e sabia como os parlamentares se comportavam nas votações de interesse do governo, tendo um instrumento de pressão. Essas mudanças na prática estão levando a uma maior independência financeira do parlamento, porque agora a execução é obrigatória e eles têm uma verba elevada.

A independência financeira resultou em autonomia política. Ou seja, mesmo que o presidente forme uma coalizão de partidos, não tem mais garantida a fidelidade desses parlamentares e não tem instrumento de controle. Ele perdeu poder orçamentário e executivo. E a terceira redução de poder aconteceu com a independência do Banco Central, que é independente do Executivo, mas não do mercado.

Na prática, o Banco Central controla a política monetária, e a taxa de juros impacta diretamente a possibilidade de um governo de centro-esquerda fazer políticas sociais. Um governo de centro-esquerda que quer um projeto desenvolvimentista para o país fica amarrado com o teto de gastos/arcabouço fiscal de um lado, e amarrado com o Banco Central do outro, determinando juros, consumo e investimento. Agora, com a eleição desse parlamento, se o Lula vencer a próxima eleição no segundo turno, vai "ganhar perdendo". Que governo vai ser esse? Se o Flávio Bolsonaro ganhar, você tem uma fusão completa de Legislativo e Executivo, que vão passar como um rolo compressor até sobre o Judiciário. Por isso, eu dizia: o Judiciário vai perder a capacidade de continuar disciplinando as emendas. Tende a haver um aprofundamento dessa questão.

A mudança virá se, em 2030, se houver uma mudança radical também do eleitorado brasileiro na sua escolha para o parlamento e para a presidência da República. Ou se a degeneração for tão grande que a própria sociedade acorde para além dos movimentos de esquerda. Um movimento realmente popular. Ou vão ter que esperar 2030. Mas, se a população não for para rua, não vai em 2030 mudar o Congresso pelo voto, porque a gente não gostou, mas a gente resolveu esperar. Então a mudança é possível, mas depende dos que estão lá ou da gente ir para a rua.

GOSTOU DESTE CONTEÚDO? APOIE O EMENDÔMETRO

A Matinal é um veículo independente e sem fins lucrativos. Nossas investigações vão adiante porque quem nos financia são os nossos leitores e leitoras.

Se você acredita na importância de reportagens como esta, apoie a nossa campanha Emendômetro Matinal!

O Plano Básico anual é R$ 180 e você recebe a Matinal News e o Agendão cultural por um ano.

Não pode assinar agora? Faça uma doação de qualquer valor via Pix! Durante a campanha, doações a partir de R$ 200 reais contam como uma assinatura.

Quero assinar ou doar