Esta reportagem faz parte do Emendômetro Matinal, projeto que reúne, organiza e cruza dados públicos sobre as emendas de parlamentares gaúchos. A ferramenta permite acompanhar para onde, para quem e com qual finalidade os recursos foram destinados. A partir desses dados, a equipe da Matinal identifica relações, padrões e casos que merecem apuração e os transforma em reportagens investigativas. Você também pode explorar os dados e enviar achados para a nossa redação. Para manter o Emendômetro atualizado e produzir novas investigações até 2030, precisamos de 300 novas assinaturas até 4 de outubro.
Apoie a campanhaMais de 17% dos gastos discricionários da União estão concentrados hoje nas mãos dos 594 parlamentares. De acordo com os dados levantados pela Matinal, o dinheiro empenhado para as emendas parlamentares aumentou gradativamente: saltou de R$ 3,43 bilhões em 2015 para R$ 107,2 bilhões no governo Bolsonaro.
No governo Lula, até o momento, foram empenhados R$ 166,6 bilhões e prometidos outros R$ 15,5 bilhões, chegando à cifra recorde de R$ 182,1 bilhões.
Embora a discussão do orçamento seja também uma atribuição do Congresso Nacional, os parlamentares agora têm mais poder para direcionar recursos. Eles escolhem o valor de repasse, a área e o local contemplado, exercendo uma função antes exclusiva do Executivo. “Eles passaram a alterar o Orçamento no detalhe, não nos grandes temas, interferindo na execução dos recursos”, explica o economista Marcos Mendes, consultor legislativo do Senado.
Antes de 2015 – data da aprovação da Emenda Constitucional n° 86, que tornou obrigatória a execução de emendas individuais –, deputados e senadores tinham menos certeza da execução de suas emendas porque dependiam da aprovação do Executivo para direcionar um certo percentual de verbas do Orçamento. “Isso gerava uma dependência muito grande dos parlamentares em relação ao Executivo, porque a execução dessas emendas sempre foi fundamental nas suas bases eleitorais para garantir a reeleição”, explica Paulo Peres, professor do Departamento de Ciência Política da Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS).
Agora, o jogo inverteu: com quase 20% das verbas discricionárias nas mãos, é o Executivo quem precisa negociar para ter mais dinheiro e investir em políticas públicas. O poder fica com a Câmara – os deputados representam dois terços da Comissão Orçamentária. “O direcionamento passa a ser feito a partir das prioridades dos parlamentares e não do planejamento da política pública, tarefa do Executivo”, explica Marcos Mendes.
Segundo o economista, a mudança resultou em uma piora da qualidade do gasto público e abre brechas para corrupção. A concorrência política também se tornou desleal pela diferença de verbas entre congressistas eleitos ou não. Cada deputado tem, em média, R$ 40 milhões, e cada senador, R$ 74 milhões para aplicar onde quiser, quase como uma compra indireta de votos.
Dinheiro sem rastro
O maior poder orçamentário aos legisladores ocasiona uma distribuição desigual de recursos pelos estados e impacta na verba de áreas fundamentais como a Educação. Exemplo disso é o orçamento das universidades públicas.
Enquanto o montante das emendas subia, o Congresso cortou R$ 977 milhões destinados às universidades e institutos de ensino federais durante a tramitação da Lei Orçamentária Anual (LOA), no final de 2025. A verba teve de ser recomposta, por meio de recursos próprios, pelo Executivo.
As verbas discricionárias para o Ministério da Educação (MEC) vêm diminuindo ano a ano. Entre 2014 e 2024, houve uma queda de 45%, de acordo com um estudo realizado pelo Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea).
Com a saúde, mesmo havendo uma obrigação de aplicar 50% da verba de cada parlamentar no setor, os recursos não necessariamente atendem às necessidades de cada região.
“O parlamentar começa a colocar hospitais e postos de saúde onde ele acha melhor, e não de acordo com um planejamento. É uma mudança de prerrogativa, de quem decide o que fazer, onde fazer e como fazer. Isso é a captura [do orçamento] em si”, explica Mendes.
Ou seja, são feitas distribuições desiguais de recursos para locais onde muitas vezes não há nem sequer hospitais para utilizar o recurso.
Outro problema é o risco da destinação com fins partidários. Paulo Peres, da UFRGS, afirma que dar poder orçamentário ao legislador distorce a função parlamentar e pode servir como moeda política. “O parlamentar acaba virando um agenciador e transferidor de recursos para a sua base, para a sua clientela. Começa a gerar uma distribuição de políticas de maneira muito personalista”, disse.
A captura do Orçamento por deputados e senadores mudou o eixo de forças na política brasileira, de forma mais acentuada após o governo de Jair Bolsonaro (PL). Desde então, dar nacos do Orçamento virou a moeda de negociação. Sem maioria no Parlamento, o presidente Lula passou a formar coalizões para garantir a governabilidade e aprovar os projetos de interesse do governo.
Mas quase não há regras para onde este dinheiro pode ir, principalmente em relação às famosas emendas pix. “Hoje, o único impedimento que você tem é usar emendas pix para pagar dívidas de municípios”, diz Cristiano Pavini, coordenador de projetos da Transparência Brasil. “Pelo menos 70% do valor global das emendas de cada parlamentar tem que ir para investimento e 30% para custeio. Fora isso, é terra sem lei.”
Para a Transparência Brasil, o fato de as emendas pix não estarem alinhadas com os projetos prioritários do país as torna inconstitucionais. “Justamente por não haver um atrelamento às prioridades nacionais. Vai ter o município dando a palavra final”, explica Pavini
Freio nos gastos de parlamentares
Visando limitar a parcela que as emendas ocupam no orçamento da União, a Lei Complementar nº 210 propôs substituir sua indexação – atualmente 3% da receita corrente líquida – por um valor fixo. A norma impõe que, a partir do exercício de 2026, o orçamento disponível para emendas parlamentares seja o mesmo de 2025, acrescido de R$ 11,5 bilhões. Este total será corrigido, ano a ano, pela inflação.
Para o economista Marcos Mendes, a indexação abranda o problema, não o resolve: “O volume total das emendas já está muito alto. Não se trata nem de discutir se deve ser um ou outro índice. A discussão técnica e correta é como reduzir o volume total.” Para ele, a redução teria de ser drástica: 5% das despesas discricionárias.
O cientista político Paulo Peres afirma que Lula tentou reequilibrar o eixo do poder com a nomeação de Flávio Dino para o Supremo Tribunal Federal (STF). “A coalizão parlamentar do presidente Lula não garante uma consistência muito grande para a sua pauta, para a sua agenda. Mas ele também não pode endurecer demais, porque sempre existe a ameaça do impeachment”, disse.
Diversas ações movidas por entidades ligadas à transparência vão no mesmo caminho. Em 2024, a Associação Brasileira de Jornalismo Investigativo (Abraji) questionou a legalidade das emendas pix, as menos transparentes, no âmbito da Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) 7.688.
Julgada por Dino, a ação determinou a necessidade expressa de cadastramento de planos de trabalho das emendas pix, válida desde fevereiro de 2025.
Outras decisões do ministro incluem a necessidade da abertura de contas bancárias específicas para cada repasse das emendas pix – evitando que o dinheiro se misture com o restante do caixa do beneficiado – e a proibição de repasses a organizações não-governamentais (ONGs) chefiadas por parentes de parlamentares. A Corte também extinguiu as emendas de relator em 2022.
A mais recente decisão, da última segunda-feira (24), veda totalmente a indicação de emendas por presidentes de partidos que não exercem mandato legislativo. A decisão ocorreu após o presidente nacional do PL, Valdemar Costa Neto, afirmar em entrevista que presidentes de legenda participavam da destinação de emendas.
Cristiano Pavini, da Transparência Brasil, argumenta que o controle social é fundamental para evitar o desvio e desperdício de recursos públicos. “O cidadão ou a sociedade civil organizada precisa acompanhar essa execução, principalmente para verificar como ela está sendo feita”, defende.
Para o consultor legislativo do Senado Marcos Mendes, não há solução fácil no curto prazo. “Acho muito difícil os parlamentares renunciarem a algo que conquistaram, que é bom para eles, mas ruim para o país”, disse.
A saída seria realizar concessões. “O poder orçamentário mostrou ser a questão mais relevante para assegurar uma capacidade maior ao Executivo não só de formar uma coalizão, mas manter a coesão, protagonismo e o eixo de comando do país”, resumiu.
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